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近日，中央全面深化改革委員會第二次會議審議通過了《關于推動能耗雙控逐步轉向碳排放雙控的意見》。
能源消耗總量和強度雙控為何要轉向碳排放總量和強度雙控？應該如何推進？在基礎能力建設和各項配套制度建設方面如何發力？
1.能耗雙控轉向碳排放雙控是新形勢新目標下的要求
能耗雙控是指對能源消費總量和能源消費強度進行了控制，經過“十一五”至“十四五”循序漸進地發展，已經成為一套相對穩定和成熟的機制，旨在按省、自治區、直轄市行政區域設定能源消費總量和強度控制目標。
在2020年9月22日我國提出碳達峰、碳中和目標之后，隨著我國“雙碳”戰略穩步推進和“1+N”的頂層設計基本完成建立，之前能耗雙控的不足也逐步顯露出來。一方面能耗總量控制不僅包含化石能源消費，也包括核能和可再生能源等非化石能源，總量的管控直接影響了可再生能源的開發利用和可再生能源豐沛地區的經濟發展。另一方面，能源消費總量中也包含了用于原料的能源消費，從合理性和石化、化工等產業的剛性需求來看有一定的不合理性。以上兩方面的不足也造成了能耗雙控的要求與我國碳達峰碳中和的目標并未完全銜接。
“十二五”末期以來，我國實施的是碳排放強度控制目標。但在2030年前實現碳排放達峰，就需要我國需要逐步把碳排放總量納入考慮。實施碳排放雙控可以有效避免能源總量控制的局限性，在控制化石能源消費的同時鼓勵可再生能源發展，并且給予地方政府更多的綠色空間。
2.從能耗雙控轉向碳排放雙控是循序漸進的過程
從能耗雙控向碳排放雙控的轉變并非一蹴而就。實際上，針對能耗雙控中可再生能源消費和原料用能問題的完善考慮，在近年的政策中已經逐步有所體現。2019年，國家發展改革委、國家能源局印發《關于建立健全可再生能源電力消納保障機制的通知》中就提出“在確保完成全國能源消耗總量和強度“雙控”目標條件下，對于實際完成消納量超過本區域激勵性消納責任權重對應消納量的省級行政區域，超出激勵性消納責任權重部分的消納量折算的能源消費量不納入該區域能耗“雙控”考核”。在《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》中明確要實施“以碳強度控制為主、碳排放總量控制為輔的制度”。
去年底國家發展改革委、國家統計局、國家能源局等多部門先后發布了《關于進一步做好新增可再生能源消費不納入能源消費總量控制有關工作的通知》和《關于進一步做好原料用能不納入能源消費總量控制有關工作的通知》，明確了新增可再生能源和原料用能消費不納入能源消費總量控制。
在能耗雙控措施中完善可再生能源消費和原料用能的問題，表明我國已經在雙控轉變上邁出了重要一步。此次深改會審議通過《關于推動能耗雙控逐步轉向碳排放雙控的意見》，也標志著在能耗雙控政策體系完善后，已經初步具備了轉向碳排放雙控的工作基礎。
3.實施碳排放雙控還需要做好基礎能力建設和完善配套制度
實施碳排放雙控的前提是要做好相應的基礎能力建設，其中的關鍵就是完善我國各級政府部門在碳排放數據核算上的基礎能力，做到“心中有數”。目前二氧化碳排放的在線監測無論從技術、成本還是覆蓋范圍都難以作為碳排放統計的主要手段，仍需要通過核算來進行碳排放的統計。“十三五”時期我國各級部門碳排放強度的考核采用統計部門提供能源統計、主管部門各自計算的方式來進行。為了支撐碳排放雙控的實施，并與碳達峰碳中和目標匹配，需要我國各級統計部門在現有能源統計基礎上，進一步建立和提升碳排放統計能力，完善基礎數據質量，并逐步納入不容忽視的工業過程排放，做到碳排放數據的可信與可比。
除了碳排放統計核算基礎外，為了確保碳排放雙控目標的完成，還需要科學、合理的將碳排放目標分配至各級行政區域以及重點領域和行業，并與地方的碳達峰碳中和頂層規劃相銜接，這些均需要各級政府部門具備更強的雙碳基礎能力。
在實施碳排放雙控政策階段，需要制定完善碳排放雙控的考核制度，明確考核的主體、范圍、內容、數據來源、核算方法、考核機制等方面，不僅是國家考核各省級行政單位的依據，也將作為各省對下級地市進行雙控考核的指導。除了碳排放雙控考核制度外，還需要做好與能耗雙控機制的銜接，并重點做好與節能目標、可再生能源消納目標、全國以及各試點碳市場總量目標等的協同，并在地方碳達峰碳中和頂層規劃和目標的指引下，探索碳預算、碳披露等配套制度，使碳排放雙控目標落到實處。
